Антарктика: оценка и защита национальных интересов Австралии

Antarctica: Assessing and Protecting Australia’s National Interests 

Краткий политический обзор
2011
Элли Фогарти

В чем проблема?
Международный интерес к Антарктиде растет. Крупные державы, такие как Китай и Россия, выразили заинтересованность в ресурсном потенциале континента, убедительно предполагая, что нынешний запрет на эксплуатацию ресурсов будет пересмотрен после 2048 года. Эти события представляют потенциальную угрозу долговечности Системы Договора об Антарктике, а также бездействующим притязаниями Австралии на 42 процента территории континента. Австралия имеет ограниченное присутствие и возможности в Антарктике и строит свою политику с точки зрения науки и управления окружающей средой, а не национальной безопасности. Это вызывает вопросы о ее способности сохранить свои претензии на суверенитет.
Что делать?
Австралии необходимо повысить приоритет антарктической политики и лучше интегрировать ее в национальную безопасность и стратегическое мышление. 

Институт международной политики Лоуи является независимым аналитическим центром в области международной политики. Его мандат распространяется на все аспекты дебатов по международной политике в Австралии — экономические, политические и стратегические — и не ограничивается конкретным географическим регионом. Элли Фогарти — научный сотрудник Института Лоуи по вопросам национальной безопасности. Все взгляды являются ее собственными и не отражают позицию департамента премьер-министра и кабинета или правительства Австралии.
Аналитические записки Института Лоуи предназначены для рассмотрения конкретных текущих вопросов политики и предложения решений. Они преднамеренно носят предписывающий характер, конкретно отвечая на два вопроса: в чем проблема? что делать?
Взгляды, выраженные в этой статье, полностью принадлежат автору, а не Институту международной политики Лоуи.

Текущая ситуация: замороженные претензии

После исследования Антарктиды с середины 19 века до начала 20 века Аргентина, Австралия, Чили, Франция, Новая Зеландия, Норвегия и Великобритания заявили о суверенитете над территорией на континенте. Притязания Австралии на Австралийскую антарктическую территорию (ААТ) были и остаются крупнейшими, охватывающими около 42 процентов континента (площадь примерно в три четверти площади материковой части Австралии). Хотя между государствами-истцами существовало некоторое взаимное признание, другие члены международного сообщества в основном отвергали или игнорировали претензии, в то время как Земля Мэри Берд площадью около 1,6 миллиона квадратных километров, или чуть более 10 процентов континента, оставалась невостребованной.

До 1950-х годов об Антарктиде как о месте, имеющем геостратегическое значение, в основном игнорировали. Однако с началом холодной войны государства начали рассматривать его как потенциальное место для баз подводных лодок, проведения ядерных испытаний и сбора разведывательной информации.1 

Чтобы подавить растущее беспокойство, в 1959 г. Советский Союз и Соединенные Штаты заключили Договор об Антарктике (Договор)2, чтобы сохранить континент как демилитаризованную зону для мирной и совместной науки3, свободную от международных разногласий4. Для достижения этого соглашения существующие территориальные претензии были приостановлены, новые претензии были запрещены, и никакая государственная деятельность не могла рассматриваться как утверждение, поддержка или опровержение претензии на жизнь Договора.5

С момента вступления Договора в силу в 1961 году число его государств-участников выросло до 47. В дополнение к 12 первоначальным подписавшим сторонам, 28 других государств также имеют статус «консультативной стороны», что позволяет им голосовать по решениям, касающимся управления Антарктикой. Договор также был дополнен несколькими дополнительными документами, направленными на защиту окружающей среды и дикой природы Антарктики, включающими более широкую Систему Договора об Антарктике (СДА или ATS - Antarctic Treaty System). 

Особо следует отметить запрет на любую деятельность, связанную с минеральными ресурсами, за исключением научных исследований, в соответствии со статьей 7 Протокола об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике («Мадридский протокол»).6 
Этот запрет может быть пересмотрен в 2048 г., после чего, если не будут соблюдены определенные условия, любая подписавшая сторона может отозвать свое согласие.7

Становится теплее: почему растет интерес к Антарктиде

Хотя ATS считается беспрецедентным успехом в области международного права и дипломатии, он остается хрупким и несовершенным компромиссом. Договор был составлен таким образом, чтобы позволить первоначальным подписавшим его сторонам защищать свои непосредственные интересы. Однако государственные интересы со временем меняются; в будущем государства могут почувствовать, что выход из САР будет служить их интересам8. В 21 веке наиболее вероятным катализатором выхода будет поиск безопасности ресурсов.

В ходе переговоров по Договору большинство подписавших его сторон в первую очередь заботились о военной безопасности. Ресурсный потенциал континента в значительной степени игнорировался, что четко отражено в заявлении геолога доктора Лоуренса Гулда в 1960 году о том, что он «не дал бы и гроша за все ресурсы Антарктиды». Однако в 2011 году потребность в энергетической безопасности и растущая конкуренция за ограниченные ресурсы вынуждают государства искать более надежные источники энергии. Наиболее ярко об этом свидетельствует растущая геополитическая напряженность, милитаризация и конкуренция за суверенитет над потенциально богатым нефтью арктическим континентальным шельфом.9

Как и в случае с Арктикой, растущее понимание потенциала Антарктики в обеспечении продовольственной, экономической и энергетической безопасности влияет на разработку антарктической политики ряда государств. Антарктика играет важную роль в глобальной погодной системе, является основным поглотителем углерода и обладает обширными морскими ресурсами10 и большим потенциалом для биоразведки.11 Однако ее основными ресурсами являются минеральные ресурсы, включая угольные пласты,12 марганцевые руды, железные , уран, медь, свинец и другие металлы.13 Прогнозируемые запасы нефти в Антарктиде оцениваются в 203 миллиарда баррелей, при этом 50 миллиардов баррелей ожидается в морях Уэдделла и Росса, которые соответственно покрывают континентальные шельфы, прилегающие к территориям, на которые претендует Австралия и Новая Зеландия.14 Если общая оценка верна и нефть можно будет добывать в будущем, запасы Антарктиды будут третьими по величине в мире после Саудовской Аравии (262,6 млрд баррелей) и Венесуэлы (211,7 млрд баррелей).15

С ценами на нефть, достигающими 140 долларов США за баррель в 2008 году, и быстрым развитием технологий, позволяющих вести морскую добычу в сопоставимых условиях в Арктике, давно упоминаемые практические препятствия для добычи нефти в неблагоприятных условиях будут уменьшаться.16 По мере того, как международный интерес к добыче и разработке увеличивается, нынешняя структура совместного международного управления Антарктидой, вероятно, будет подвергаться все большему напряжению и может оказаться неустойчивой.

Интересы Австралии под угрозой?

Запрет Договора на новые территориальные претензии якобы сохраняет претензии Австралии на весь срок действия Договора. В конечном итоге международное признание этого требования предоставит одностороннее право определять, как осуществляется управление ААТ и его большой исключительной экономической зоной (ИЭЗ) и расширенным континентальным шельфом (ECS), а также то, как используются их ресурсы. Отмечая важность признания притязаний Австралии, для Австралии было бы неблагоразумно полагаться исключительно на Договор в качестве гарантии неприкосновенности ее притязаний. Несмотря на положения Договора, недавняя деятельность ряда государств свидетельствует о том, что вопросы суверенитета и эксплуатации ресурсов далеки от решения. В этом изменяющемся геополитическом климате Австралия должна обеспечить, чтобы ее политика была достаточно надежной и гибкой, чтобы противостоять будущим вызовам.

За последнее десятилетие несколько государств прямо заявили о своих намерениях активизировать свою антарктическую деятельность и участие в управлении Антарктикой, отстаивая свои интересы с помощью ряда новых аргументов и стратегий. В 1950-х годах Аргентина и Чили обосновывали свои претензии тем, что Антарктический полуостров был продолжением Анд и, впоследствии, географически являлся продолжением их признанной территории. Недавно это нашло отражение в объяснении Индии, что она выбрала Холмы Ларсеманн для строительства антарктической станции, потому что это место, где Индийский полуостров отделился от Антарктиды 120 миллионов лет назад.17 
Точно так же правительство Новой Зеландии ссылается на общее происхождение Новой Зеландии и Антарктиды как части суперконтинента, Гондваны, а также ссылается на близость Антарктиды и влияние Антарктиды на климат Новой Зеландии, подразумевая их уникальную взаимосвязь.18

Соединенные Штаты последовательно отвергают все заявления об Антарктике и оставляют за собой право предъявлять претензии в будущем. У него есть объекты на территориях большинства государств-претендентов, а его станция Амундсен-Скотт на Южном полюсе охватывает все заявленные территории.19 
Различные публикации США, начиная с 1959 г., стремились активизировать поддержку неофициальных претензий на Землю Мэри Берд, сделанных в 1929 г., но так и не оформленных20, в то время как политические рекомендации США прямо предвещали прекращение действия ATS. 
В 1996 году, например, в официальном меморандуме исполнительному секретарю Совета национальной безопасности США подчеркивалась важность Антарктики для национальной безопасности США и сообщалось, что Соединенные Штаты должны «отстоять... свои права в Антарктиде [и] свои основания для претензий».21 
О будущих интересах Соединенных Штатов в отношении ресурсов также свидетельствует их настойчивое требование о возможности пересмотра запрета на добычу полезных ископаемых, предусмотренного Мадридским протоколом, во избежание «лишения права выбора будущих поколений».22

Российская Федерация также отвергает все суверенные претензии и оставляет за собой право предъявлять претензии в будущем. Ее недавняя деятельность предполагает, что такое заявление может быть сделано. В 2001 г. российское правительственное разведывательное судно собрало данные о региональных запасах газа и нефти, что противоречит Мадридскому протоколу.23 
Постановление Правительства 2010 г. «Антарктическая стратегия до 2020 г.» было бескомпромиссным в плане обсуждения значения антарктических ресурсов для будущей энергетической и экономической безопасности России.24 В нем также изложены всестороннее изучение минеральных и углеводородных источников и разработка «дальновидных» стратегий до обсуждения после 2048 года в качестве ключевых национальных целей.25 
Чтобы «сохранить свои геополитические претензии», Россия также инвестирует в новую взлетно-посадочной полосы, несколько самолетов с лыжами и два новых ледокола,26 которые будут финансироваться за счет 2 миллиардов долларов США, выделенных на деятельность в Антарктике до 2020г. 27

Китай также расширяет свою антарктическую деятельность. Китайские официальные лица заявили, что цели Китая в Антарктиде включают в себя усиление лидерства в антарктическом управлении28 и определение «потенциала ресурсов и способов их использования».29 
Чтобы облегчить это, Китай инвестирует в новый ледокол, оснащенный лыжными самолетами и вертолетами, а также обширной антарктической астрономией и астрофизикой30, и переоборудует свои станции для круглогодичного использования. 
Патриотические названия его станций31 и описание Китаем своего недавнего восхождения на Антарктическое плато на ААТ как «завоевания»32 также указывают на скрытый национализм в политике Китая. Есть даже сообщения о том, что на станции Куньлунь, установленной на куполе Аргуса ААТ, есть табличка с надписью «Добро пожаловать в Китай», подразумевающая территориальную принадлежность Китая и отрицание притязаний Австралии.33

Поддержка притязаний Австралии

Учитывая растущее внимание международного сообщества к Антарктике и ее ресурсам, Австралии пора оценить свою текущую политику и возможности в отношении Антарктики, чтобы убедиться, что они достаточно устойчивы для защиты наших интересов во все более конкурентной международной среде.
В течение срока действия Договора большая часть политики Австралии в отношении Антарктики строилась вокруг двух основных целей: оставаться активным и поддерживать СДА; и сохранение бездействующих претензий Австралии на AAT после окончания срока действия Договора. Хотя Австралия продолжала активно участвовать в ATS,34 эффективное сохранение претензии Австралии менее очевидно.

С момента вступления Договора в силу Австралия приняла ряд мер, чтобы продемонстрировать свою неизменную позицию суверенитета. Простые меры, такие как выпуск австралийских марок и телефонных кодов для AAT, были дополнены более жесткими мерами. В 2004 г. Австралия подала заявление в Комиссию Организации Объединенных Наций по границам континентального шельфа о признании ECS у побережья субантарктических островов Австралии, а также ААТ.35  Хотя это потенциально может вызвать подстрекательство, это стало четким заявлением о непреходящем интересе и вере Австралии в свою идентичность как прибрежного антарктического государства. 

В рамках своей Австралийской программы космических исследований правительство Австралии также инвестировало 2,1 миллиона долларов в исследование предоставления услуг спутниковой широкополосной связи в Антарктику и прилегающие к ней моря.36 Что будет напрямую поддерживать растущие потребности исследователей в перемещении все больших объемов данных обратно в лаборатории в более обитаемых частях мира и представляет собой ценную инвестицию в новые технологии в антарктической программе Австралии.

Хотя эти меры имеют ценность, в том числе в качестве маркеров притязаний Австралии, в последние годы в политике Австралии в отношении Антарктики наблюдается определенный уровень самоуспокоенности. Ответственность за политику и программы Австралии в отношении Антарктики в первую очередь лежит на Австралийском антарктическом отделе (AAD) Департамента устойчивого развития, окружающей среды, водных ресурсов, населения и сообществ (SEWPAC). Однако участие Австралии в международных Консультативных совещаниях по Договору об Антарктике регулируется Отделом морского права, экологического права и политики в отношении Антарктики Министерства иностранных дел и торговли (DFAT).

Перед AAD стоят четыре ключевые задачи: поддержание ATS и усиление в ней влияния Австралии; защита окружающей среды Антарктики; понимание роли Антарктиды в глобальной климатической системе; проведение научных работ практического, хозяйственного и общегосударственного значения. Сохранение бездействующего требования Австралии не является заявленным приоритетом. Годовой отчет SEWPAC за 2009–2010 гг. также упускает из виду сохранение суверенитета в качестве приоритета политики AAD37, в то время как в ее Стратегическом плане антарктической науки Австралии на период с 2011–2012 по 2020–2021 годы прямо не упоминается роль науки в поддержке стратегической политики в отношении Антарктики.38 

Аналогичным образом, в годовом отчете DFAT за 2009-2010 годы говорится об ответственности Секции Антарктики за предоставление «политических и юридических консультаций в связи с существенным участием Австралии в Антарктике, включая… Австралийскую антарктическую территорию»39, но не упоминается о том, как это способствует продвижению или защите притязаний Австралии.

Размещение AAD в SEWPAC ограничивает возможности правительства учитывать последствия политики в отношении Антарктики для национальной безопасности. Этот портфель находится вне сообщества национальной безопасности и не участвует в комитетах национальной безопасности министерств или ведомств. Более того, физическое размещение AAD в Кингстоне, Тасмания, хотя и обеспечивает географические преимущества для оперативного персонала, изолирует Подразделение от центра политического мышления Австралии в Канберре. Это препятствует общегосударственному взаимодействию.

Учитывая потенциал полезных ископаемых и морских ресурсов Антарктики, научные возможности, влияние на глобальные погодные системы и изменение климата, а также статус ААТ как внешней территории Австралии, для эффективного обсуждения политики в отношении Антарктики необходимы междисциплинарные консультации. Агентства, которые могут внести свой вклад в стратегическую общегосударственную политику в отношении Антарктики, включают Департаменты: ресурсов, энергетики и туризма; инноваций, промышленности, науки и исследований; сельского хозяйства, рыболовства и лесного хозяйства; изменение климата и энергоэффективности. Австралийское таможенное и пограничное управление (таможня) также имеет потенциал в этом отношении.

Низкая значимость Антарктиды в австралийском стратегическом мышлении усугубляется тем, что она почти не упоминается в основных документах по национальной безопасности Австралии. Первое Заявление Австралии о национальной безопасности в 2008 году определило, что национальная безопасность включает свободу от нападения и угрозы нападения, а также поддержание территориальной целостности. В свете возникающих вызовов безопасности оно также расширило понятие национальной безопасности, включив в него энергетическую безопасность, климатическую безопасность и продовольственную безопасность.

Аналогичным образом, в Оценке национальной энергетической безопасности 2009 г. было установлено, что энергетическая безопасность Австралии снизилась, а поставка надежной, адекватной и доступной энергии определена как неотъемлемая часть социального и экономического процветания Австралии.41 Предположительно в знак уважения к Мадридскому протоколу в оценке не упоминается ресурсный потенциал Антарктики, может ли он повлиять на энергетическую безопасность Австралии после 2048 года и каким образом, а также то, как Австралия может отреагировать на другие государства, использующие эти ресурсы для удовлетворения своих собственных потребностей.

Антарктида также в значительной степени упускается из виду в публичных заявлениях об обороне. Возможно, из-за запрещения Договором любой военной деятельности, кроме научных и других мирных целей, Австралия не имеет военного присутствия в Антарктиде. Ей также не хватает постоянного военного потенциала для обеспечения регулярного наблюдения или помощи в большинстве мирных мероприятий.42

Кроме того, Отчет по обороне 2009 г. исключил AAT из «всех австралийских суверенных, офшорных и экономических территорий», которые составляют оперативную зону Сил обороны Австралии (ADF).43

Для сравнения, многие другие государства, включая Аргентину, Чили, Новую Зеландию и Соединенные Штаты, использовали военный персонал и технику в недавних мероприятиях и операциях в Антарктике. В «Отчете обороны Новой Зеландии» защита суверенитета Новой Зеландии, в том числе в Антарктике, обозначена как основная обязанность Сил обороны Новой Зеландии (NZDF). NZDF также имеет постоянную именную миссию для операций в Антарктике и предоставляет военные воздушные перевозки и другие услуги, помогающие поддерживать присутствие Новой Зеландии на льду.44 

Точно также Соединенные Штаты включают Антарктиду в зону операций Тихоокеанского командования США и материально-техническое обеспечение антарктической программы США, например, доставка судовых грузов и топлива, помощь по воздушным перевозкам, а также информационная безопасность и гарантии.45

Научная деятельность и физическое присутствие

В соответствии с международным правом суверенитет означает способность принимать авторитетные решения в отношении людей и ресурсов на территории государства. Суверенное государство уполномочено международным правом осуществлять исключительную и полную юрисдикцию в пределах своих территориальных границ. Традиционно притязания на территорию подкреплялись демонстрацией открытия, оккупации и так называемого «предписания» (длительное, непрерывное владение и использование с соблюдением полномочий).46 

Однако с приостановкой суверенитета в Антарктиде научная деятельность часто используется как квазиправовой и политический инструмент и обеспечивает путь, по которому государства могут оккупировать и использовать континент. Важно отметить, что государства, лидирующие в антарктических науках, также, как правило, имеют наибольшее влияние в международных дискуссиях об управлении Антарктикой.47

За последние 50 лет Австралия поддерживала исследовательские центры на льду, обеспечивая как присутствие, так и занятость. Качество исследований Австралии также сделало ее мировым лидером во многих областях антарктических наук, что существенно способствовало ее влиянию на международные дискуссии. Тем не менее, способность Австралии сохранить эту позицию становится менее гарантированной, что имеет серьезные последствия для сохранения ее бездействующих претензий.

Оккупация Австралией ААТ далеко не исключительна; в настоящее время на территории находятся станции семи других стран (скоро их будет девять).48

 

Три континентальные станции Австралии, первоначально созданные до того, как претензия Австралии была приостановлена, ограничены побережьем, в результате чего большая часть ААТ остается незанятой Австралией.49 
Для сравнения, Китай, США, Франция, Италия и Россия имеют внутренние станции AAT, и все они установили новые базы, будь то на AAT или где-либо еще, после подписания Договора. Самая крупная станция ААТ не австралийская, а российская внутриконтинентальная станция Восток.

Ограниченные транспортные возможности Австралии также подрывают способность Австралии претендовать на независимость и использование AAT. У Австралии есть только один ледокол, арендованный и стареющий Aurora Australis, который часто является единственным жизнеспособным транспортным средством для перевозки грузов и экспедиторов на континент и с континента. Кроме того, это судно в настоящее время арендуется Королевским флотом Австралии на временной основе для оказания помощи при стихийных бедствиях и выполнения других функций в непредвиденных обстоятельствах, пока недавно приобретенный десантный корабль Largs Bay не вступит в строй.

Недавно открытая авиабаза Уилкинс возле станции Кейси и арендованный Австралией колесный Airbus 319 для межконтинентальных полетов были разработаны, чтобы обеспечить более быстрый доступ к континенту и с континента, чтобы позволить исследователям, техническим специалистам и другим посетителям оставаться на короткое время, а также освободить Aurora Australis для морских наук. 
Эти амбиции не были реализованы. 
Airbus 319 — преимущественно пассажирский самолет, пригодный только для перевозки высокоприоритетных легких грузов. Кроме того, не по сезону теплое лето с момента открытия базы в значительной степени помешало Airbus 319 приземлиться на ледяную взлетно-посадочную полосу, вместо этого вынудив его перенаправить на американскую базу Мак-Мердо на территории, на которую претендует Новая Зеландия. Это ограничило доступные рейсы, возобновив зависимость от Aurora Australis в качестве транспорта и обнажив отсутствие уверенности Австралии в доступе к своей заявленной территории.

Транспортные возможности Австралии в пределах AAT также ограничены. Австралия не имеет возможностей для дальнего перемещения по земле50, а два ее самолета CASA 212-400 с лыжами, используемые для внутриконтинентальных перелетов между станциями и ограниченными полевыми площадками, не очень подходят для полетов на Антарктическое плато. Без соответствующих авиационных возможностей Австралия была не в состоянии самостоятельно оказать помощь в эвакуации участников экспедиции из внутренних районов ААТ, что подорвало ее способность выполнять обязанности, ожидаемые от суверенного государства.51

Наконец, области науки, которым Австралия решила придать приоритетное значение в ближайшее десятилетие, продлевают ограниченное использование и оккупацию Австралией ААТ. Как указано в Стратегическом плане Австралии по антарктическим наукам на 2011–2012–2020–2021 годы, Австралия намерена сосредоточить внимание на климатических процессах и изменениях, наземных и прибрежных экосистемах, а также экосистемах Южного океана, в значительной степени ограничивая деятельность Австралии побережьем. Другие активные антарктические государства, такие как США, Китай, Япония, Франция и Италия, все больше обращают свое внимание на оптическую/инфракрасную астрономию и астрофизику.

Оптимальным местом для антарктической астрофизики является Антарктическое плато, которое в основном находится в пределах ААТ. Расширяя свое участие в этой развивающейся науке, эти государства не только будут способствовать своему научному влиянию, но и расширят свою внутреннюю оккупацию. Несмотря на то, что антарктическая астрономия была определена правительственной консультативной группой как возможность для Австралии сохранить свой статус мирового лидера в области антарктических наук в 2005 г.,52 Австралия не стала этого делать, когда Франция и Италия выразили заинтересованность в проведении совместной астрономической программы на станции Конкордия на куполе Цирцеи AAT в 2008 году.53

Рекомендации: как укрепить позиции Австралии

Если Австралия хочет сохранить влияние в международных дискуссиях об управлении Антарктикой, быть готовой к пересмотру вопроса о ресурсах в 2048 году и отстаивать свое право на суверенитет после окончания срока действия Договора, потребуются определенные изменения в политике и новые инвестиции.
Можно было бы принять ряд простых мер, чтобы помочь защитить интересы Австралии и подготовиться к будущим вызовам, а также соблюдать и, возможно, улучшать СДА. Эти меры отражают типы разработок и инвестиций, предпринятых другими ведущими антарктическими государствами, и позволят Австралии идти в ногу с другими странами, действующими на континенте. Учитывая время подготовки и инвестиции, необходимые для финансирования и реализации некоторых из этих мер, важно, чтобы действия начались как можно скорее.

Расширение международного участия

Хотя управление Антарктикой остается международной обязанностью, важно, чтобы Австралия углубляла свое взаимодействие с СДА, в том числе путем более эффективного использования механизмов, доступных в рамках этой структуры. Как первоначальный составитель и подписавшая сторона Австралия сыграла ключевую роль в разработке Договора и более широкого СДА. Об этом наиболее ярко свидетельствует отказ Австралии ратифицировать Конвенцию 1988 года о регулировании деятельности по добыче полезных ископаемых в Антарктике, которая была разработана для регулирования, а не запрещения поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов.54 
Отказ Австралии был оправдан тем, что Конвенция не обеспечит оптимальной защиты окружающей среды Антарктики, но отсутствие положения о том, что государства-претенденты могут получать доход от добычи полезных ископаемых, вероятно, было дополнительным, хотя и непризнанным фактором.55

Австралия также принимала у себя два предыдущих Консультативных совещания по Договору об Антарктике и проведет третье совещание в Хобарте в 2012 г. Тем не менее, Австралия должна более эффективно использовать существующие механизмы СДА, чтобы облегчить надзор за деятельностью государства в Антарктике. 
В соответствии с Договором и Мадридским протоколом консультативные стороны могут назначать своих граждан в качестве наблюдателей для проведения инспекций антарктических объектов других государств56. Государства также обязаны обеспечить свободный доступ к информации о научных наблюдениях и планируемой деятельности57. Большинство государств проводили мало инспекций, если вообще проводили их, а ряд государств не всегда представляли требуемые ежегодные отчеты в Секретариат Договора об Антарктике или Научный комитет по антарктическим исследованиям (SCAR).58

Австралия хорошо зарекомендовала себя в плане представления ежегодных отчетов в Секретариат Договора об Антарктике, но менее последовательно отчитывается перед SCAR. Возможно, отражая действующий механизм, согласно которому инспекции финансируются из бюджета AAD, Австралия провела инспекции только за три антарктических лета (два объекта в 1985–1986 гг., 26 объектов в 2004–2005 гг. и четыре объекта в 2010 г.).59
Австралии следует увеличить количество инспекций, поощрять взаимные проверки своих объектов и настаивать на том, чтобы другие страны представляли свои требуемые ежегодные отчеты. Это повысит прозрачность и даст больше уверенности в том, что расширяющаяся деятельность в Антарктике осуществляется в соответствии с ATS. Дополнительные средства потребуются для обеспечения того, чтобы расходы на инспекции не отвлекались от основной деятельности AAD. Австралия также должна оценить заинтересованность других стран в совместных инспекциях, чтобы разделить расходы.

Поскольку государства-заявители в настоящее время представляют только одну четверть государств-участников ATS, имеющих консультативный статус, для Австралии важно определить, какие другие государства могут иметь общие позиции по вызывающим разногласия вопросам, таким как претензии на суверенитет и эксплуатация ресурсов.

Кажется неизбежным, что вопрос о минеральных ресурсах будет вновь открыт в 2048 г. Это, вероятно, потребует возрождения прежних аргументов Индии и Малайзии60 о том, что Антарктика должна быть сохранена как общее наследие человечества, а ее ресурсы должны быть распределены справедливо. Поэтому для Австралии было бы благоразумно начать дипломатические консультации с другими государствами-истцами, чтобы выработать единую позицию в ответ на ожидаемое в будущем давление с целью отказа от претензий. Австралия также должна быть реалистичной в оценке того, может ли международная тяга к добыче углеводородов перевесить заинтересованность в сохранении Антарктиды в качестве нетронутой дикой природы в будущем. Поэтому ему следует разработать дипломатическую стратегию для выполнения международного обязательства, согласно которому, если добыча начнется, она, по крайней мере, будет осуществляться максимально экологически ответственным образом.

Пересмотр политики в отношении Антарктики

На внутреннем фронте продвижение защиты интересов Австралии в Антарктике должно начинаться с восстановления этой цели в качестве приоритета ответственных подразделений соответствующих государственных учреждений. Базовое агентство Австралийского антарктического отдела, а также DFAT должны включить сохранение притязаний Австралии в свою основную деятельность, и это должно быть сформулировано в программных заявлениях. Во-вторых, политика в отношении Антарктики должна быть переопределена как национальная безопасность и междисциплинарный приоритет и ответственность, требующая новаторской, общегосударственной политики и мышления.

Чтобы повысить авторитет политики в отношении Антарктики, политическая функция AAD должна базироваться в Канберре, чтобы обеспечить более тесную интеграцию с другими соответствующими политическими агентствами. Для дальнейшего расширения межведомственного взаимодействия и предоставления всем учреждениям, заинтересованным в Антарктике, возможности внести свой вклад в разработку политики в отношении Антарктики, AAD также следует проводить регулярные заседания межведомственного комитета, чтобы гарантировать, что весь спектр мнений портфолио может быть принят к сведению.

AAD также следует переместить в портфолио, которое лучше отражает многогранный характер интересов Австралии в Антарктике. В качестве агентства, ответственного за управление внешними территориями Австралии, Региональная Австралия представляет одну логическую альтернативу. Поскольку региональная Австралия входит в сферу компетенции премьер-министра и кабинета министров, это поднимет Антарктику в мышлении кабинета министров.
Однако портфолио генерального прокурора является более привлекательным вариантом. Как часть сообщества национальной безопасности, Генеральная прокуратура имеет две основные цели: поддержание и совершенствование законодательства Австралии и системы правосудия, национальной безопасности и управления чрезвычайными ситуациями; и продвижение надлежащего управления на австралийских территориях. Размещение AAD в этом портфолио признает как аспекты национальной безопасности политики в отношении Антарктики, так и ясно демонстрирует отношение Австралии к AAT как к одной из внешних территорий страны.61

Чтобы признать важность Антарктики для национальной безопасности, в следующем Отчете по обороне должны быть, по крайней мере, указаны обстоятельства, при которых AAT может быть включена в зону действия ПВО, или четко сформулировано, что она была исключена из-за демилитаризации континента в соответствии с международным правом, а не потому, что Австралия не считает его частью своей суверенной территории. Кроме того, следует изучить возможности для избранного персонала ADF для участия в австралийской антарктической деятельности в мирных и научных целях, что позволит офицерам из агентств за пределами AAD также внести свой вклад в деятельность Австралии на льду.

Расширение присутствия и активности Австралии на AAT

Хотя любая государственная деятельность, предпринятая во время действия Договора, не может рассматриваться как утверждение или поддержка притязаний на суверенитет, Австралии, тем не менее, необходимо увеличить свою оккупацию и присутствие. Более масштабная оккупация и возможность доступа ко всей заявленной территории упростят для Австралии отстаивание суверенитета в будущем.

Чтобы обеспечить доступ ко всем уголкам AAT и гарантировать, что он может выполнять поисково-спасательные функции, ожидаемые от суверенной державы, Австралия также должна инвестировать в один или несколько самолетов с лыжами, подходящих для использования на Антарктическом плато. Одним из вариантов может быть покупка Twin Otter, типа самолета, который другие государства предпочитают использовать во внутренней Антарктиде. Самолет с лыжами для полетов между материковой частью Австралии и авиабазой Уилкинс также был бы разумным вложением. Другим логичным выбором был бы LC-130 Hercules, подобный тому, который используется Соединенными Штатами для перевозки из Новой Зеландии в Мак-Мердо, и который может быть сконфигурирован для перевозки, наблюдения и научной деятельности. Это обеспечит эффективное использование инвестиций Австралии в размере 46 миллионов долларов в авиабазу Уилкинс, уменьшит зависимость от других стран в доступе к территории, на которую претендует Австралия, и освободит Aurora Australis от некоторых транспортных обязанностей. Чтобы еще больше ослабить зависимость от перегруженного Aurora Australis и предоставить исследователям более широкий доступ к кораблю для морских исследований, Австралия также должна рассмотреть вопрос о покупке или аренде второго ледокола.

Второй ледокол может также обеспечить возможности для соглашения о совместном использовании между AAD и таможней для патрулирования в водах, прилегающих к территории, на которую претендует Австралия. В соответствии с Конвенцией Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года прибрежные государства несут ответственность за сохранение и управление рыболовством, находящимся под их юрисдикцией. Новая Зеландия осуществляет регулярное патрулирование вод, прилегающих к территории, на которую она претендует, а NZDF изучает вопрос об инвестициях в беспилотный летательный аппарат для наблюдения за Южным океаном и Антарктикой.62 Имея ледокол, таможня могла бы усилить патрулирование у ААТ для предотвращения незаконного рыболовства. Это также послужит сигналом о том, что Австралия считает свои претензии просто приостановленными, а не отклоненными. Принимая во внимание длительные оборонные отношения двух стран и много общих стратегических интересов, можно было бы также изучить возможность совместного наблюдения или совместных инвестиций в беспилотные средства с Новой Зеландией.

Австралии также необходимо серьезно инвестировать в модернизацию своих антарктических станций. В настоящее время содержание станции финансируется из бюджета AAD. Чтобы основательно модернизировать объекты в Австралии, потребуются крупные и конкретные вливания средств.
Австралии также следует рассмотреть вопрос о строительстве новой внутренней базы для антарктической астрономии на Антарктическом плато. Одним из возможных мест на AAT является горный хребет A, который предлагает лучшую в мире точку обзора для высотной терагерцовой астрономии.63 Это будет способствовать более широкому использованию и оккупации AAT, а также позволит Австралии идти в ногу с научными программами других ведущих антарктических государств, удовлетворяя цели Австралийского стратегического плана антарктической науки.

Вывод

Долгосрочная национальная безопасность Австралии неразрывно связана с будущим использованием Антарктиды и управлением ею. Перед лицом растущего интереса со стороны других членов международного сообщества Австралия должна действовать сейчас, чтобы ее политика и деятельность в отношении Антарктики соответствовали ее интересам. Сочетая расширенное использование механизмов соблюдения Системы Договора об Антарктике с увеличением инвестиций в материально-техническое обеспечение, потенциал и научную деятельность Австралии, Австралия может сохранить свое влияние в международных дискуссиях об управлении Антарктикой. 
Завершив эти меры усилиями по переопределению политики в отношении Антарктики как кросс-портфолио и вопрос национальной безопасности, а также переместив Австралийское антарктическое управление в портфолио, включенное в сообщество национальной безопасности, Австралия будет лучше подготовлена к управлению и защите своих интересов в будущем.